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升級版：地方政府專項債發行流程（發債導航）！

分類：新聞動態
作者：四川佳和建設工程有限公司
來源：
發布時間：2021-03-10
訪問量：

【概要描述】

升級版：地方政府專項債發行流程（發債導航）！

【概要描述】

分類：新聞動態
作者：四川佳和建設工程有限公司
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發布時間：2021-03-10 09:56
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詳情

一、申請專項債額度

根據《試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預[2017]89號）中“各地試點分類發行專項債券的規模，應當在國務院批準的本地區專項債務限額內統籌安排”的要求，所以，各市縣有一個項目想要發行專項債，最基本的條件就是具備相應的專項債額度。

專項債額度如何來？一句話：“自下而上申請，自上而下分配”。

一般由各市縣財政局根據項目融資需求向省財政廳申請額度，省財政廳匯總全省的情況后，向財政部申請全年的發債額度。

財政部根據各省的項目情況、財政情況、經濟情況等各項因素后，審批該省的全年發債額度。省財政廳拿到全年額度后，再根據各市縣的財政情況及項目情況，向各市縣分配額度。

最開始的時候，各市縣財政局只需要把項目和所需額度報送給財政廳就可以了。慢慢的，財政廳發現各市縣項目需要的額度都挺多，而整個省的額度又有限。

所以，有些省的財政廳要求各市縣在申請額度的同時，報送該融資項目的資金平衡方案。財政廳以此來判斷項目的質量，把有限的額度分配到質量上佳的項目上去。

一般情況下專項債額度申請程序

那什么樣的項目才具備發行專項債的條件，什么樣的項目又是好的項目？根據89號文要求：“發行專項債券建設的項目，應當能夠產生持續穩定的反映為政府性基金收入或專項收入的現金流收入，且現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規模”。

因此，資金平衡方案里，測算出項目收益未來能夠覆蓋債券本息，就可以發行債券，一般要求覆蓋倍數在1.1以上，有些項目甚至能達到2倍甚至3、4倍以上。

項目資金平衡方案是后續專項債正式發行時需要披露的文件之一，因為財政廳要求財政局在前期申報額度時就要提供，所以，財政局一般會提前聘請專業的會計事務所協助該項工作。會計事務所也會要求收取一定的費用。

二、聘請中介機構開展工作

專項債額度下發后，就要開始制作一套債券申報材料。從各省市的情況來看，都是由市縣財政局牽頭，相關職能部門配合。

申報材料包括信息披露文件、項目收益與融資資金平衡方案、財務評價報告、法律意見書、信用評級報告。

有些省市為了減少發行費用，財政廳會統一撰寫信息披露文件與信用評級報告。因為每一只債券的信用評級報告基本上都是當地政府的信用背書，基本情況基本相似，沒必要每一只債券都聘請一家評級機構。

財政廳只要找來一家評級機構，跟對方簽訂一年的合同，弄一個打包價格，就省了不少錢。

因此，大部分情況，各市縣財政局發行債券只需提供項目收益與融資資金平衡方案、財務評價報告、法律意見書三份文件。

整個申報材料的制作，由財政局聘請各中介機構開展材料編寫工作，各中介機構主要包括會計師事務所、律師事務所。各家的職能分別為：

1. 會計師事務所：對項目資金平衡情況進行評價，出具項目收益與融資資金平衡方案、財務評價報告兩份文件；

其實，項目收益與融資資金平衡方案本該是由財政局自己撰寫，但實際中一般會由會計師協同財政局共同完成。

2. 律師事務所：對項目進行合法合規審查，并出具法律意見書。

有些地方還會找一家銀行機構或者證券公司做整個發債申報材料的牽頭方，牽頭方的主要職能就是受財政局委托，為其提供發債的全流程服務。包括政策的咨詢，指導會計師事務所、律師事務所開展申報材料制作工作，協調會計師事務所、律師事務所各工作事項，以及包括發債進度以及對發債材料的質量進行整體把關等等。

簡而言之，就是本該財政局自己做的事，牽頭方都幫你做好了。

三、申報發行材料

根據發債時間進度安排編制好申報材料后，由牽頭方或財政局自身進行材料的初步審核，再統一提交到省財政廳審查，各中介機構根據財政廳反饋意見再次修改申報材料。材料無誤后，由省財政廳安排至交易所發行債券。

下圖展示專項債發行全流程圖：

實際過程中，財政局所做的工作不是特別多，主要是與各中介機構簽訂委托合同，其余制作申報材料統一由牽頭方管理。財政局需根據合同約定向會計師事務所、律師事務所支付費用。

涉及到其他政府職能部門的，就是需向債券工作小組提供項目材料。例如發行土儲債，需國土局、土儲中心等相關職能部門配合；發行棚改債，需住建局、國土局等職能部門配合提供材料。

整個發債流程不是特別復雜，整個市場大致在2-3個月左右，甚至更快，比發行一筆企業債、公司債簡單許多。

但，任何一個項目，只有你自己牽頭去做了，才會知道，流程不復雜，而其中各方面協調的東西不少。

與發行企業債不同，發行企業債是你企業自己的事，你這個月發不出來，下個月再發?？墒?，專項債一般由省財政廳牽頭，定下大致的發債時間后，會一次性發好幾只債券。

各市縣都要根據這個發債時間進行倒推，安排工作日程表，中間即使遇到了難題，也要立馬解決，不能因為你這個市縣的債券耽誤了本批債券的發行進度。

成功獲批發行專項債，核心是編制一份優秀的項目收益與融資資金平衡方案。

四、編制資金平衡方案的內容

所謂項目收益與融資資金平衡，就是測算項目實施后，未來產生的收益能夠覆蓋為實施項目而投入的資金，也就是說資金能夠收回，或至少融資資金能夠收回，沒有償債缺口，不需要另外去找資金還債。所以，項目資金平衡方案的主要內容就是：投入資金的資金來源和現金流出計劃，項目產生的收入資金來源及現金流入測算，最后總的現金流入能夠覆蓋現金流出，并且要有一定的盈余，或者叫覆蓋倍數。

（一）資金來源與資金用途

按照中辦國辦《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（廳字33號文）的要求，項目資金來源包括項目資本金（可以是自有資金和/或專項債資金）、專項債券、市場化融資。資金用途包括，專項債券還本付息、市場化融資還本付息、建設支出、運營支出及稅金（如果項目立項給政府委辦則不存在稅收，立項給項目公司或平臺等企業則部分經營性收入存在稅收）。在項目資金平衡方案中必須對上述內容提前統籌考慮，全盤規劃。

（二）現金流

發債主要是是看項目的現金流情況，資金平衡方案需要對項目全生命周期的現金流進行動態的平衡安排?，F金流的方案要盡可能與實踐結合，考慮到實際落實的細節，例如其中建設期的支出必須與實際施工單位的施工進度緊密結合。例如設備更新改造也必須明確中修、大修的時間和具體支出，以此考慮會計處理方式，是通過預提平滑支出，還是按當年支出，避免與還本付息的日期相沖突，導致現金集中支出風險。

項目收入則必須分為兩個部分，一部分用于償還專項債，納入政府性基金預算管理；另一部分為專項收入，用于償還市場化配套融資，由項目主體負責管理并償還，逐年還本付息。

（三）資金覆蓋倍數

資金平衡方案最終的輸出結果與評價指標就是資金覆蓋率（還本付息倍數）及資金平衡狀況（現金流缺口）。是通過對項目的資產負債表、損益表，特別是現金流量表進行推演，最終計算出還本付息倍數和現金流缺口，還本付息倍數是省財政審批專項債項目的主要指標，現金流缺口是安排項目其他融資渠道包括市場化融資的依據。還本付息倍數的計算方式是：

本息覆蓋倍數=項目收益合計/債券還本付息合計

（四）整體宏觀層面及年度資金計劃

資金平衡方案不僅需要做到項目整體宏觀層面上，項目總收益能夠覆蓋舉借債券之本息，并有1.1以上覆蓋倍數（財政部指導意見是不低于1.1倍，以此為基礎，各地要求不盡相同，可能高于1.1）。更重要的是要做年度資金計劃，年度資金計劃更加具體，包括總投資構成及以前年度已完成投資的認定、建設期分年度資金使用計劃及來源、運營期收益實現進度及還本付息安排等等內容。此處需要注意區分自然年還是還債年，如果是自然年，發債具體日期如果是在下半年，可能會導致年末資金余額過高，需要附加解釋，以免監管部門誤認為資金使用效率不高。

（五）對專項債項目收入的優化

對專項債項目資金平衡方案的優化，應做在方案編制之前，應在規劃項目的時候，就考慮如何增大收入，而不能靠編制方案的時候去夸大乃至捏造。規劃項目的收入，一般有以下方法：

1、單個項目增加運營元素，把政府性基金收入變成專項收入；多個項目則肥瘦搭配，挖掘收益來源，提升可融資性。例如園區開發項目，可以將主體項目與物業/土地開發項目進行打包，通過物業/土地的滾動開發形成持續現金流。

如果要進一步開拓專項收入，則是增加項目的運營收入，物業/土地開發收入和運營收入相結合，使得項目在整個生命周期都確保有足夠現金流。也就是土地綜合開發，不能僅做一級開發。

2、對當地資源進行歸納整理，將多個子項目合并為一個大項目或將多個子項目重組，確保每個項目都具備一定的收益性和可融資性，滿足市場化融資的需求。

3、挖掘項目的經營性，充分開發資源，對于過去未能按照市場原則進行的交易，則應該重新按照市場原則進行規劃。如城投之間過去有一些交易未進行核算的，應該重新核算，按市場交易原則進行。

五、發行

省級財政部門應當不遲于發行前7個工作日，與發行場所協商地方債券（包括一般債券、專項債券）發行時間，發行場所原則上應當按照“先商先得”的方式給予確認。

地方政府債的發行市場包括銀行間債券市場與交易所債券市場。其發行方式包括公開發行（公開招標和公開承銷）和定向承銷發行。

承銷是指地方政府與主承銷商商定債券承銷利率（或利率區間），要求各承銷商（包括主承銷商）在規定時間報送債券承銷額（或承銷利率及承銷額），按市場化原則確定債券發行利率及各承銷商債券承銷額的發債機制。

招標是指地方政府通過財政部國債發行招投標系統或其他電子招標系統，要求各承銷商在規定時間報送債券投標額及投標利率，按利率從低到高原則確定債券發行利率及各承銷商債券中標額的發債機制。其中公開發行單一期次發行額在5億元以上的須通過招標方式發行。

采用承銷或招標方式的，發行利率在承銷或招標日前1至5個工作日相同待償期記賬式國債的平均收益率之上確定。

專項債券應當在中央國債登記結算有限責任公司辦理總登記托管，在國家規定的證券登記結算機構辦理分登記托管。專項債券發行結束后，符合條件的應按有關規定及時在全國銀行間債券市場、證券交易所債券市場等上市交易。

六、信息披露

各地應當在專項債券發行定價結束后，通過中國債券信息網和本地區門戶網站等媒體，及時公布債券發行結果。

根據《地方政府債務信息公開辦法（試行）》的通知（財預〔2018〕209號）規定，省級財政部門應當在新增專項債券發行前，提前5個以上工作日公開以下信息：

a.經濟社會發展指標。包括本地區國內生產總值、居民人均可支配收入等；
b.地方政府性基金預算情況。包括本地區、本級或使用專項債券資金的市縣級政府地方政府性基金收支、擬發行專項債券對應的地方政府性基金預算收支情況；
c.專項債務情況。包括本地區專項債務限額及余額、地區分布、期限結構等；
d.擬發行專項債券信息。包括規模、期限及償還方式等基本信息；
e.擬發行專項債券對應項目信息。包括項目概況、分年度投資計劃、項目資金來源、預期收益和融資平衡方案、潛在風險評估、主管部門責任等；
f.第三方評估信息。包括財務評估報告（重點是項目預期收益和融資平衡情況評估）、法律意見書、信用評級報告等；
g.其他按規定需要公開的信息。

省級財政部門應當及時在本單位門戶網站、中國債券信息網等網站披露地方債券發行相關信息，不再向財政部備案需公開的信息披露文件。

2020年1月，財政部辦公廳下發了《關于啟用地方政府新增專項債券項目信息披露模板的通知》，要求各地自2020年4月1日起，發行新增專項債券時披露該模板，并在債券存續期內，按照模板格式每年披露項目實際收益、項目最新預期收益等信息，如新披露的信息與上一次披露的信息差異較大，應進行必要說明。

由財政部國庫司設計的地方政府新增專項債券信息披露模板，將投資者最關心的債券基本要素、項目融資來源、分年融資計劃、分年預期收益、收益/融資覆蓋倍數等項目核心信息，從繁雜的信息披露材料里提煉出來，以表格形式一目了然地展現。

地方政府應按模板填報披露信息。

七、除了土儲、棚改，哪些領域可以發行專項債？

一圖看懂：

近期棚改專項債又將恢復發行，部分地方已在梳理棚改專項債項目清單。監管部門對本次棚改專項債提出三個要求：

一是此次棚改專項債僅支持已開工項目，且不得用于貨幣化安置項目。

二是棚改項目必須納入年度棚改計劃任務。

三是棚改項目信息與相關材料要件信息一致，如立項批復、用地預審、“一案兩書”等。

八、專項債資金的用途

從專項債券的界定可以看出，專項債是針對公益性（準公益性）基礎設施項目發行的政府債券?，F行專項債相關文件，并沒有清晰說明專項債的具體用途（支持項目的具體方式或途徑）。從理論與實踐的結合角度看，政府作為基礎設施項目的投資人和促進者，支持項目的途徑主要有三個：

一是用作政府投資項目的直投資金，

二是用作對項目公司、社會投資人的債務性資金，

三是用作項目公司的項目資本金。

（一）用作政府投資項目的直投資金

是指專項債收入進入發債收入后，政府以直接投資的方式投入項目；項目實現的收益回到政府性基金或經營性專項收入，歸還專項債本息。由于投資方式為政府直接投資，因此這類項目通常是政府直接投資的項目（政府自建自營項目），即沒有其他經濟主體參股。

（二）用作對項目公司、項目實施主體的債務性資金

是指政府方（包括委托城投企業、融資平臺公司，從事公益性項目的地方國有企業，下同）以股東借款（政府控股或參股）或委托貸款（政府不參股）的方式借給項目公司或項目實施主體（不成立項目公司的情況），項目公司或項目實施主體用項目收益歸還政府方股東借款或委托貸款，政府方將收到的還款本息計入項目對應的政府性基金收入或專項收入，用以歸還專項債本息。這種方式適用于PPP、特許經營等政府不主導只參股，甚至政府不參股的項目。

（三）用作項目的項目資本金

《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）規定：“允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。”

除了廳字〔2019〕33號，2019年9月4日李克強總理主持召開的國務院常務工作會議上提出要擴大專項債的使用范圍，“重點用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎設施，城鄉電網、天然氣管網和儲氣設施等能源項目，農林水利，城鎮污水垃圾處理等生態環保項目，職業教育和托幼、醫療、養老等民生服務，冷鏈物流設施，水電氣熱等市政和產業園區基礎設施”，并“將專項債可用作項目資本金范圍明確為符合上述重點投向的重大基礎設施領域。以省為單位，專項債資金用于項目資本金的規模占該省份專項債規模的比例可為20%左右。” 在今年4月份，這一比例提高到25%

國發〔2019〕26號《國務院關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》明確了項目資本金的性質，“對投資項目來說必須是非債務性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何債務和利息”，即項目資本金不得為項目公司的債務性資金，但可以為投資人（股東）的債務性資金。這一認定，明確了過去“項目資本金也不得為投資人的債務性資金”的有關爭議，也印證了廳字〔2019〕33號“地方政府專項債券可以用于項目資本金”的合法性。

（四）基于上面的分析，專項債資金用于不同類型的項目，其用途可如下表所示：

1、表1為設立項目公司的情況。對于不設立項目公司的，由政府委托城投公司、社會投資人自行開展投資、建設、運營，則不存在政府控股和政府參股的情況，因此專項債只能用作：1）政府直接投資項目的直投資金或者項目資本金（項目申請市場化融資）；2）企業投資項目、PPP、特許經營項目的債務性資金。

2、對于政府直接投資項目，若項目建設資金全部由政府直接投入，不需要融資，則專項債資金只作政府直投資金；若需要市場化融資，則專項債可作項目資本金——直投資金和其他政府出資資金之和組成項目資本金，其與債務融資之間的關系，就是項目資本金比例關系。

3、政府投資類型中的資本金注入項目，可分為政府控股和政府參股兩類。無論政府控股還是參股，政府都不是100%股東，都有其他投資人參股，都涉及到其他投資人的股東權益，因此這類項目專項債無法作為政府直投資金，但可以作政府方應出資的項目資本金，也可以作為政府方對項目公司的債務性資金。

4、表1中的企業投資項目，僅為企業投資且有政府投資補助或貸款貼息的公益類（準公益類）項目，不包括企業自身投資的商業類項目。這是因為，按照《企業投資項目核準和備案管理條例》第二條和《政府投資條例》第二、第六條，企業投資項目和政府投資項目有一定交集，即企業使用自籌資金并申請使用投資補助或貸款貼息的項目屬于企業投資項目，也屬于“使用預算安排的資金”的政府投資項目，而這些項目必定是公益類或具有公益類性質的項目，不能為純商業類項目。對于這類企業投資項目，由于政府不參股，專項債不能作政府直投資金和項目資本金，只能作政府對項目公司的債務性資金。

實踐中，還有地方政府將發行專項債券籌集的資金調撥給項目單位，同時政府統籌項目產生的基金性收入和專項收入用于專項債券到期償付。這實際上是把專項債的發債收入當成財政收入統籌使用了。

九、專項債+市場化融資

根據《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）（下簡稱“專項債通知”）中相關內容，要發揮專項債券帶動作用和金融機構市場化融資優勢，依法合規推進專項債券支持的重大項目建設。

該通知同時規定，對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目，由地方政府發行專項債券融資；收益兼有政府性基金收入和其他經營性專項收入，且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目，可以由有關企業法人項目單位根據剩余專項收入情況向金融機構市場化融資。

上述內容明確了兩個方面，一是如果一個項目僅有政府性基金收入，是不能市場化融資的；二是只有專項收入，且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的項目，才能市場化融資，即市場化融資的還款來源只能是專項收入。

該通知明確的其他主要內容還有：

1、在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。

2、組合使用專項債券和市場化融資的項目，項目收入實行分賬管理。項目對應的政府性基金收入和用于償還專項債券的專項收入及時足額繳入國庫，納入政府性基金預算管理，確保專項債券還本付息資金安全；項目單位依法對市場化融資承擔全部償還責任，在銀行開立監管賬戶，將市場化融資資金以及項目對應可用于償還市場化融資的專項收入，及時足額歸集至監管賬戶，保障市場化融資到期償付。

3、市場化轉型尚未完成、存量隱性債務尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為項目單位；嚴禁項目單位以任何方式新增隱性債務。

通過上述內容，在決定是否進行市場化融資之前，需要對建設項目的各項收入做出預測，并進行分類：哪些收入進入政府性基金收入，哪些收入進入專項收入，再對償還專項債后的其他專項收入進行預測，有盈余，則可籌措相應市場化融資以及決定一定比例專項債是否用于資本金。

簡言之：

專項債的還款來源可以是政府性基金收入+專項收入，此部分資金繳入國庫，納入政府性基金預算管理，確保專項債券還本付息。

市場化融資的還款來源只能是專項收入，項目單位在銀行開立監管賬戶，將此部分收入歸集至監管賬戶，用于市場化融資到期償付。

專項債與市場化融資對應的收入應該進行分割，專項債與市場化融資對應的資產是否需要進行分割呢？要看項目具體情況。因為專項收入可以歸還專項債、也可以歸還市場化融資，對專項收入可以進行分割，但對產生專項收入的資產缺很難進行分割。另外，市場化融資的提供方是可以提出資產抵質押要求的。如果對市場化融資提供抵質押影響到專項債還款來源的實現，則應征得政府方的同意。

十、專項債和市場化融資的受償順序

專項債在實際應用中，如果是政府直接投資，那么發債主體和項目單位是某個政府部門，項目建設資金全部來自專項債，不涉及外部融資。

如果，專項債僅提供項目建設部分資金，那么可區分為債權性質的資金和股權性質的資金；金融機構進行融資決策時，會按項目披露的“收益融資自平衡方案”等信息進行分析。

（一）專項債提供債權資金

因專項債利率低，投資者有權要求優先償還，且政府性基金收入（土地出讓金為主）產生于項目前期，故專項債還款優先有其合理性。

另一方面，由于專項債利率低，市場化融資利率高，項目單位出于節約利息成本的需求，也存在先還高成本的市場化融資，再還專項債的需求。

這一問題的解決，要回歸于基本事實：就是還款來源產生的時間。

（二）專項債提供股權資金（資本金）

在財務會計上，權益資金的受償順序劣后于債權資金，這是常識。但在專項債用于資本金場合，在最初做“收益融資自平衡”方案時，就將項目收入分割了，一部分用于償還專項債，另一部分用于償還市場化債權融資，特別是政府性基金收入只能用于償還專項債本息。

一個項目建設資金，既有專項債又有市場化融資的情況下，還款順序可以是專項債做債性資金>市場化融資>專項債做資本金--前面的先還。

這里我們需要理解，雖然專項債均繳入國庫，實際還款責任是地方政府，但在專項債充當資本金和專項債充當債性資金的情況下，地方政府的責任有所不同。專項債充當債性資金的情況下，項目單位的責任更大一些。

而實際的還款順序安排，還必須考慮到還款來源產生的順序，應與之匹配。

市場化融資提供者，將根據償還專項債后的現金流，也是對應明確分割的現金流進行授信測算，并做出決策。

十一、地方政府如何謀劃專項債項目？

（一）誰來謀劃

統籌發揮發展改革部門、財政部門及相關部門各自職能，在遵循有關投資管理和財政管理法律法規的前提下，共同做好專項債項目儲備、申報、調度、監管、績效管理等工作。

發展改革部門要發揮在項目策劃和管理方面的優勢，牽頭抓總，做好政策解讀和申報指導。同時，堅持專業的人干專業的事，強化行業主管部門的主體責任，充分調動各行業主管部門的積極性，編制好專項債項目的可行性研究報告和環評影響評價等專項報告，落實好規劃、用地、用能等要素保障。

（二）怎么謀劃

一是專班作戰。發展改革和財政部門、行業主管部門、咨詢機構，三方力量擰成一股繩，形成工作專班，扁平化作戰，現場辦公，有效銜接。專班必須專業，發展改革和財政部門體現在把控政策的專業上，行業主管部門體現在深耕行業的專業上，咨詢機構體現在策劃包裝提升項目質量的專業上。

二是精準謀劃。按照專項債支持的領域，結合當地的實際情況，在立項之前就要著重考慮資金籌措中專項債對項目的各種要求，尤其是結合預算內投資的地方配套部分，有收益的項目爭取專項債解決。

三是咨詢機構早參與。建立引入高水平咨詢機構聯合會戰模式，提早介入對項目策劃、融資方案、風險管理、可持續發展等方面，提供包括決策、準備、實施、運營在內的全過程咨詢服務，幫助謀劃和策劃生成一批次符合國家投向、符合申報要求、符合行業標準、符合地方實際的高質量的專項債項目。

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